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【 作 者】陈石山
【作者简介】陈石山 中共长沙市委党校
【摘 要 题】财苑纵横
【 正 文】
乡镇财政负债是目前乡镇工作面临的一个突出问题。来自中国新闻网的资料显示，目前全国乡镇负债总额已达到2000亿元（注：姜长云：《积极解决农村负重运行问题》，中国社会科学院要报《领导参阅》2001年第34期。），湖南长沙市宁乡县到1999年底35个乡镇中有31个负债，平均负债达484.4万元，负债最高的达1800万元；江苏省沐阳市潼阳镇到2001年底负债803.83万元；安徽池州市青阳县，2001年乡镇财政负债平均327万元；舒城城关镇2001年负债达187.24万元（注：贾康、赵全厚：《农村税费改革有待解决的问题及对策探讨》，《财政与税务》2002年第5期。）。乡镇财政负债既分散了基层党委政府的精力，又影响了党委政府的形象；既影响乡镇经济的发展，又影响社会稳定。本文就乡镇财政负债的成因和对策作些分析，供参考。
一、乡镇财政负债的成因分析
导致乡镇负债的原因是多方面的，主要有以下几个方面：
1.吃“皇粮”人数太多。
近几年进入乡镇工作的人员主要包括以下几种情况：一是乡镇事业单位因工作需要而调入的人员，如新进教师，新进的电脑技术人员等；二是部队转业人员，根据军转安置的有关规定进入乡镇事业单位工作；三是各种关系户；四是雇佣人员。乡镇的一些工作，如卫生、厨房、打字等，正式职工不愿干或干不了，只有请人做。另外，在乡镇事业单位工作收入虽并不算高，但风险不大，较稳定，因此一些人想尽一切办法进入乡镇事业单位工作。因此，尽管国家强调要精简机构，但乡镇机构臃肿、人浮于事的现象并不见减轻。加之近些年中央和各省市出台了幅度极大的职工增资和提高社会保障水平的政策，并对各级财政安排的农科教、公检法、计划生育、基层宣传文化的支出，提出了明确要求，乡镇财政支出增幅超过支付能力，形成乡镇财政负债。
2.超过财政实力提供公共产品。
乡镇政府作为一级政府机构，必须履行政府的职能，为公众提供公共产品，如修路修桥、农电改造、乡镇教育教学设施等。近些年，为不断满足经济社会发展的需要，乡镇在基础设施建设方面投入较大，路修好了、桥建起来了、江堤坚固了，财政负债也随之而来。特别是“普九”达标升级活动中，各乡镇中小学大都建了超过当地财政支付能力的校舍。更有甚者，有的乡镇领导不顾财政的实际情况，搞“形象工程”、“政绩工程”，加重了乡镇财政负债。另外在乡镇公共产品建设中存在个别腐败现象，一些乡镇负责人将公共产品建设视作发财的机会，大捞油水，进一步加重了乡镇财政亏空，增加乡镇财政负债。
3.乡镇所担负的改革成本过重。
计划经济时期，政府是万能的，该管的管了，不该管的也管了，但又很难管好，因此出了问题政府当然脱不开身。湖南宁乡县某乡是一个不到3万人的乡镇，90年代初，为了大办集体企业，政府借入450万元投入到企业，可企业因多种原因很难正常运转，投入的资金收不回，最终变成财政负债，这是第一种情况；另一种情况是（时间也在90年代前后），政府为企业担保向银行借款进行投资，结果其中的一部分变成无效投资，企业不能按期偿还借款，而变成了准财政负债。在经济转型时期，乡镇财政不同程度地承担了应由企业承担的企业亏损补贴和挖潜改造等支出，如一些企业因欠交费用被停水停电时，也靠乡镇财政解燃眉之急。
4.财政管理办法落后。
乡镇财政内部的管理办法基本是沿袭计划经济时期的管理办法，与时代的要求很不相适应，进而形成财政负债。主要表现在两个方面：一是执行预算不严格。一级政府的财政收支应严格按预算执行，而在实际工作中，基本没按预算执行，开支随意性大，在决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题，暗箱操作也非常严重。二是监督软弱无力。一级政府的财政收支应受同级人大的监督，但人大对乡镇财政的监督基本上流于形式，虽然一年一度的乡镇政府向人民代表大会报告预决算情况，但人大代表不熟悉内情，不参加审计，因而基本上每年以全票通过。
5.财源减少，收不抵支。
近年来，乡镇财政支出的增长幅度普遍表现为增加，而有些财政收入呈减少之势，收支缺口越来越大，乡镇财政负债有越来越严重之势。导致乡镇财政收入减少主要有以下几个方面原因：一是受经济大环境影响。近年来美、日、欧三大经济体经济不景气，这严重影响到中国经济的迅速发展，也波及到乡镇企业及乡镇财政。二是乡镇企业处于结构调整时期。80年代兴起的乡镇企业为劳动力就业、乡镇经济发展和乡镇财政做出了巨大贡献，但到了90年代末期，乡镇企业的许多缺陷也暴露出来，如技术粗放、产品档次低、管理不规范等，严重影响乡镇企业赢利能力，因此大部分乡镇企业都必须进行结构调整，在这个过程中，影响乡镇财政收入。三是规范税费。减轻农民负担，促进作为弱势产业——农业的发展是我党的一贯政策，近年来，我国对农村税费进行了改革，取消了各种收费和集资、附加费等，这样做一方面减轻了农民负担（这是政策的根本出发点），另一方面却减少了乡镇财政收入（更准确地说是规范了乡镇财政收入）[1] [2] 下一页
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