[摘 要]地方财政职能转变的意义不单单是转变本身,更重要的还在于为建立地方公共财政创立前提条件,以有利于建立地方公共财政为准则,重新界定地方财政职能,构建地方公共财政体制框架。
一、 问题的提出
我国财政支出“缺位”和“越位”并存的现象引发了财政理论界对转变财政职能(主要是中央财政职能)与建立公共财政基本框架的热烈探讨。但与探讨中央财政职能转变的热烈程度相比,地方财政职能的转变问题,学术界谈论的却比较少。为什么会出现这种现象?我们认为这里存在一个认识上的误区,很多人一谈起地方财政,马上想到的就是中央定政策,地方执行。自然,在财政职能问题上,探讨了中央财政职能转变,似乎也就覆盖了地方财政,当然也就没有必要再去专门探讨地方财政的职能转变了。我们认为,这种看法是不全面的,地方财政作为国家财政的重要组成部分,不可否认其与中央财政在财政运行等方面有很多共同规律,但地方财政又不是中央财政的简单翻版,其财政职能与运行规律又具有不同于中央财政的独特之处。因此,我们认为,研究地方财政职能转变对推动整个国家财政职能的转变意义重大。尤其是对地方财政职能转换的背景因素展开分析以及对如何转变进行探讨,不仅具有极强的理论意义,而且具有较高的实践价值。因此,笔者认为,地方财政职能转换的意义并不仅在其转变本身,更根本的还在于为建立适应市场经济发展要求的地方公共财政创立前提条件。那么,在财政职能转变的基础上如何构建地方公共财政就是摆在地方政府,尤其是地方财政部门面前亟需解决的一个重大问题。本文拟对上述几个问题谈一点自己的看法。
二、 转变地方财政职能的背景因素分析
(一) 我国传统体制下地方财政职能的简单回顾
改革以前,我国财政的职能是协助政府组织经济。当时整体经济的运行完全被中央政府所控制。中央政府事实上成为整个社会的唯一经济主体和利益主体,地方政府只是被动的执行国家的统一计划,自己并不存在独立的经济利益。中央政府控制经济主要依靠行政命令和经济计划。集中统一的计划包揽一切,替代了市场配置,也替代和淡化了财政的职能。在此背景下,地方财政只是按照中央下达给地方政府的分配计划,把30%～40%的国民收入集中起来,再依次划拨到社会政治经济各个环节中去,使经济运行恪守中央政府确定的范围和结构。地方财政这一职能的本质特点就是通过对社会剩余产品的强制性集中来配合中央政府强行把资源配置到中央政府认为应该配置的地方。该过程没有任何协商或民主色彩,对经济是一种直接的管制,无丝毫调节性。伴随着改革开放和财政放权让利的实施,权力和利益开始走向分层化、多元化,地方政府逐渐成为一级拥有相对独立利益的主体。在此背景下,中央与地方实施的财政包干制,大大刺激了地方财政片面追求财政收入数量和竞相发展“价高税丰”产业,由此导致的“投资饥渴”、重复建设、结构趋同的恶果至今犹存,而对农业、交通和能源等基础设施、基础产业和第三产业的投资和发展则无暇顾及。由计划经济向市场经济的过渡以及工业化的推进,完全打破了原有地方财政职能的生存条件,创造出了转变地方财政职能的多种因素。
(二) 市场化取向的改革和工业化的推进要求相应转变原有的地方财政职能
1 市场化取向的改革打破了政府(包括地方政府)直接管理经济的基础条件,政府对经济只能实施间接调控。在市场经济国家中,市场对资源配置起主导性作用,经济要素的流向、流动方式和供求结构等的生成和变化主要取决于市场的引导,各类经济主体的行为依从价格信号和心理预期的变化而定,一切经济行为的形成和改变带有强烈的理性和不确定性。当然市场不是尽善尽美的,客观上存在市场失灵,因此,政府出于维护社会公平和社会稳定以及促进社会进步的目的,必然介入市场失灵领域,通过自己的非市场性活动来矫正市场失灵。因此,在市场经济条件下,政府(包括地方政府)既当裁判员,又当运动员的时代一去不复返了,政府只能采取间接调控的方式去干预经济。在此背景下,地方财政收支行为只能围绕着满足区域内社会公共需要为核心来安排。任何超越“公共性”范围而介入经营性、竞争性的活动都是对市场有效竞争的损害。因此,市场经济条件下的地方财政更多的是转向实施间接调控。
2 政府不再代行企业职能以及企业从政府附属物的角色中摆脱出来,使得政企由不分到分开,从而促进了地方财政职能的转变。在市场经济条件下,企业是自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体,追求利润最大化是其唯一的目标。这就要求企业不能再充当政府的附属物,以往企业履行的政府职能(如企业办社会、小而全、大而全)应剥离出去交由政府或社会去做;另一方面,政府代行的企业职能也应还原给企业独立承担(如企业亏损补贴),这样,政府就从统管国有企业、直接插手微观企业的决策转到通过制定有效的法律法规和政策为所有的企业创立一个公平竞争的外部环境上来。同时,从企业剥离出来的教育、医疗、社会保障等社会职责政府应承担起来。因此,政府与企业关系的基本理顺,促进了地方财政职能的转变,为市场经济条件下地方财政职能的重新界定奠定了基础。[1] [2] [3] [4] 下一页
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