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从现在的趋势来看，党组的地位和作用仍在提升。十三大党章虽曾出于党政职能分开的需要，在部分修正案中取消了在政府机关、经济组织和文化组织中设立党组的规定，但几年之后的十四大党章不但恢复了十二大党章对党组的规定，而且增加了党组“讨论和决定本部门的重大问题”和指导直属单位党组织的工作的内容(王仁琴、凌传茂，2000，p．303)。近年来人大的实际工作也证明党中央正越来越重视各级人大常委会党组在联结人大与党组织，以及在立法过程中的“把关”与“核心”作用。除了党组制度以外，执政党还可以通过控制党在立法机关中的成员的方式实现自己的立法意志，这就是党内督导制度。西方两党制或多党制国家的政党常常在立法机关中采用这种方法，即由党内督导员负责联系本党成员，了解他们对某一法案的投票倾向，并说服和督促本党成员在投票中与本党保持一致等等。可见，党内督导制度完全是一种内部的、非正式的组织手段，其作用力大小同政党组织的强弱和政党领导人对该制度的看法与偏好有直接的关系。形式上看，中国的执政党并未建立“党内督导制度”，但事实上每次人大开会前，人大代表中的共产党员都会照例参加“组织生活”，听取党组织传达党中央的指示或精神，领会党中央的立法意图。与美国日益松懈的政党控制力相比，中国共产党的这种组织“动员”无论在深度还是在广度上都高明得多。1980年代以来，党组织对人大中的党员代表的纪律约束和组织约束比之过去，都有所松动。但这种松动并未达到需要从形式上及制度上建立“党内督导制度”的程度，因为迄今为止党的意志始终在立法过程中得到了贯彻，全国人大或其常委会从未否决一项已经得到党中央授意的法案，也没有哪一部法律未得到党中央的事先批准却在全国人大或其常委会中通过了。
③“栓叙制度”——表面上的合法化途径
无论如何，党组都是一种内部的、非正式的机制，它的地位和作用不能(或没有)体现在任何规范性法律文件中，甚至在党内，它都不是一级党的正式组织，而只是一种派出机构。要想使党的立法领导合法化，哪怕是间接地合法化，还需要能够公开指导人大工作的其他途径。这一任务是通过“铨叙制度”实现的。铨叙制度包括一系列党组织能够行使任免权力的领导职位，为这些职位准备的后备干部或候选人的名录。以及进行适当的人事变动的机构与程序(Burns，1989，p.ix)。长期以来，它一直是执政党控制当代中国政治、经济和文化机构的主要手段。党把经过考察后的党的优秀成员选派到各个部门、各级政府、以及重要的人民团体、社会团体的领导岗位上担任领导干部，不仅大大延伸了党的影响力，而且实现了对这些党或非党部门的合法领导。因为一般说来，关键国家机关和政府部门的关键首长同时又会是同级党委或党组的主要成员，这就使他们受到党纪(包括党中央的各项命令、指示)和国法的同时制约。党中央以党的名义向这些领导人发布命令和指示，这在法律上是完全无碍的。问题的关键在于，如何保证这些人员的任命能够始终符合党中央的意志?
“推荐干部”是党进行政治领导的重要内容之一，但如果这种权力仅仅是“推荐”，那么无论在名义上还是实际上都无法确保重要国家机关的领导人任免与党中央一致。而要保证这种一致，“推荐干部”必须演变为或在事实上具有真正的任免干部的权力，但这种转化不可避免地会把人大的人事任免权这一宪法赋予的重要权力转移至党中央手中。
在全国人大中，直接由共产党中央委员会控制的干部名单包括其常委会委员长、副委员长、秘书长、副秘书长及委员，党组的书记、副书记及其他成员，专门委员会的主任、副主任等(Burns，1989，p123)。常委会党组一般由党员委员长、副委员长加秘书长组成，和在立法中起核心领导作用的委员长会议的成员(由委员长、副委员长和秘书长组成)大体一致。这种一致或许正可以解释为什么在实践中委员长会议会成为全国人大常委会真正的核心。它领导着全国人大及其常委会，以及常委会的工作机构的工作；所有提交代表大会和常委会的议案实质上都由它决定；它可以通过发布委员长会议纪要等方式决定常委会的立法程序，发布常委会加强同代表联系的意见，常委会的人事任免办法等(蔡定剑，1998，pp243-244)。在委员长会议中，委员长又起着核心作用。党中央对委员长人选的确定很可以反映当时党对人大工作的重视程度。从第一至第九届全国人大的情况看，第一届(1954-1959)、第五届(1978-1983)和第九届(1998至今)人大的常委会委员长分别由党的领导人刘少奇、叶剑英、李鹏担任，显示出在各个历史阶段和历史背景之下党中央对立法工作的重视。第一届人大适逢第一次重建法制时期，党和国家领导人都满怀信心地准备建设社会主义的民主和法制，对宪法和法律都很尊重(毛泽东，1977，p129，pp358—359；刘少奇，1985，p168，p452)。第五届人大是文化大革命以后召开的，恰逢第二次法制重建，党的十一届三中全会决议明确提出，要做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究等新时期法制建设的举措，表现出重建法制的极大信心与决心。李鹏任第九届人大常委会委员长，在某种程度上也直接体现了在提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标后，人大与立法地位的进一步上升。当然，对此问题的深入阐述将涉及中国立法的另一个非正式规则——人格化因素的作用，而这是下文的主要论题。[1] [2] [3] [4] [5] 下一页
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