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| 论公共政策分析中的“公共”原则——可持续发展角度的透视 |
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（三）公共政策分析的公平目标必须体现“立体”要求
多数学者公认，就社会意义而言，公平是经济、社会发展的重要动力，是现代社会规范的灵魂，因此是公共政策分析的重要目标。要促进可持续发展，公共政策分析就要在其目标取向上，以横向的代内公平促进经济、社会的当前发展，从而为未来发展准备条件；以纵向的代际公平保障经济、社会未来不间断的发展。也就是说，以“立体公平”来反映代内、特别是代际间的“公共”原则，才能真正实现经济、社会可持续发展。
以代内公平为目标的公共政策分析有利于促进当前的发展。人们达成的共识是，代内的公平，有助于增强政府的合法权威，提高政府的公信力，使公共政策作为“看得见的手”而更具有效性。一方面，代内公平的提高，可以抑制经济、社会活动对资源、生态、环境的不公平利用以至破坏，并使之纳入到秩序化的轨道，促进全社会对自然资源的节制性使用，进而，减少对末来发展可能有的资源短缺或生态、环境制约。另一方面，代内公平可以保护穷人在当前公平利用资源方面不可侵犯的权力，以避免各社会主体对资源占有的不平等，解决贫困问题。常常是，在贫困状态下、人们处于基本生存需要难以满足而无奈的境地，“只好顾及眼前利益，采用高贴现率的方法，去利用资源”，从而“加剧资源的退化以至枯竭”。因此，立足于避免或减少代内贫困，代内公平既是现实的发展，又是资源可持续供应，生态、环境可持续平衡和利用的必要条件。同时，代内公平的导向下，有利于实现公共政策对经济、社会的当前发展所需的资源，特别是稀缺资源的有效配置。美国经济学家保罗．R．格雷戈里等认为：“只要经济是完全竞争的，资源配置将处于最优状态”。而“完全竞争”的逻辑要求，就是公平，起码是代内公平。在当代条件下，作为“有为”政府，就要能够通过公共政策分析，获得必要的政策手段，营造公平的市场竞争环境，把社会最短缺的资源配置到最需要的环节中去，维持资源、生态、环境以及社会生产结构与需求结构之间的协调与平衡，在有效、低水平地消耗和利用自然的基础上，满足社会的当前需求。这样，既可以节约资源，又有助于提高资源满足未来的持续供给能力，进而又将有助于未来人的发展。以代际公平为目标的公共政策分析有利于保障未来不间断的发展。固然，代内公平也有利于未来的发展，但其着眼点仍然是当前的发展，只具有未来发展的起点意义。代际公平“是从时间特性和人类认识能动性出发提出的现世人类应有的责任感和对未来人类利益的义务感”。令人担忧的是，由于缺乏可行的体现代际公平目标的政策约束，常常是“从事长期行为的人，只承担长期行为的成本，而未必能得到长期行为的收益”。其结果，必然使短期行为普遍化，不顾及甚至破坏未来的发展。因此，当代政府的重要责任，就是在“公共”原则下，通过公共政策分析，形成政策导向，使当代人负起历史与道义的责任，避免其利用相对于未来人“近水楼台”的优势，垄断性地主宰自然，并掠夺性地开发和利用。从伦理意义上讲，当代政府的公共政策，不仅要从当代人，而且要从未来人的角度，看待有关发展的公共问题。在未来人作为利益主体缺位的情况下，由当代人短视需要的满足，透支资源、生态、环境的成本，伤害甚至丧失未来人赖以发展的客观条件，是不道德的。19世纪末美国的自然保护运动，已明确提出要将资源留给子孙后代。必须通过“公共”原则下强制性的政策规范，立足于人与自然间的互惠互利，在代际之间实现人类对于资源、生态、环境的共同利用。只有这样，才能确保经济、社会的未来发展和可持续发展的条件。应该注意，这里强调以“公共”原则，而不仅仅是以公平目标进行公共政策分析，其优越性在于，前者立足于各利益主体，包括富人和穷人、人类和自然共同利益的实现，来解决贫困与发展，以及持续发展问题，而又一般不至产生富人与穷人、人类与自然的对立，有助于使可持续发展的发展系统内各种因素内在的协调，更好地促进经济、社会的可持续发展。
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