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中国社会保障制度改革基本方向争论的焦点是“全国统筹”？还是“块块统筹”？这需要重新认识，这既是一个理论问题，又是一个实践问题，只有正确认识这一问题才能使中国的社会保障体制改革从一开始就纳入正确的轨道。从经济学和公共财政学理论角度看，首先社会保障特别是基本社会保障属于公共产品，就象一个国家的国防，它起着调整居民收入分配、提供社会安全的公共职能。这一制度把收入分配给老年人，将收入从高收入者再分配到低收入者，因而社会保障也成为最大的政府开支方案（Resen,1995）；其次社会保障属于全国性公共物品，有利于建立全国统一的竞争的流动的劳动力市场。美国著名经济学家斯蒂格利茨（2000）认为，中国最终要发展为一个跨省流动的一体化劳动力市场，他建议中国应建立全国性的而不是以省为基础的退休等社会安全网；再有社会保障体制具有统一性，实行社会保障是国家的基本职能之一。建立和健全全社会范围内的社会保障制度是中央政府的一项基本任务。基本社会保障应在全国范围内实行统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理。从各个发达的市场经济国家看，社会保障都是在全社会范围内对公民收入进行的再分配[5]。大多数实行社会保障制度的国家都采取国家级统筹，许多国家把分权式养老保险改革成国家级养老保险制度，实行国家统筹和国家标准（World Bank 2000b）。因此实行统一制度，这是建立健全社会保障制度的基本条件。强调统一性并不排除各地区的差异性，但基本制度必须是统一的，基本养老保险金必须集中在中央政府手中，也必须在全社会统一调配。例如在美国公共养老计划（社会保障）是全国性的，但是各州的失业保障计划是地方性的，各有所不同（斯蒂格利茨，2000），以便强化地方政府创造就业职能。
三、必须尽快开征统一的、强制性的社会保障税
建立全国统一的、基本的社会保障制度，必须开征统一的、强制性的社会保障税。据财政部提供的数据，在全世界170多个国家中，至少有132个国家实行社会保障税制度；其中108个国家正式实行含有工资税、社会保险税、社会税、社会保障捐赠在内的社会保障税。这些国家大都是发达的OECD国家和许多发展中国家；另外还有24个国家实行社会保障税和工资税，许多国家为转型国家；中国及许多转型国家一直没有开征社会保障税，仍采用政府统筹社保基金的形式，这类似于准社会保障税，但是既不规范，又缺乏强制性、公平性。据劳动和社会保障部统计，企业拖欠的养老保险金，1998年底累计额高达358亿元；从全国范围看，养老保险结余基金可支付6.43个月，但是45%以上的资金集中在广东、上海、江苏等沿海5省市。中央基本上没有省际调剂的能力与手段，不少省区包括象天津市这样发达的城市还发生支付危机。
向全体公民提供社会保障是市场经济国家的基本职能之一。从各国社会保障资金占财政支出的比重不断上升的情况也充分反映出这一基本特点。如美国1902年社保资金占财政支出总额的比重为0%，1938年为0.03%，1955年为3.9%，1985年为16.04%，社保资金占联邦财政支出比重1965年为18.9%，1987年为32.1%。1955年OECD国家社保税占总税收的比重为14%，到1995年，提高到25%。[6]联邦社会保障支出成为美国联邦政府的最大支出。许多国家社保税已经成为中央税收的重要税源，例如德国为40%左右，超过了个人所得税，成为第一大税种。根据IMF1999年统计，17个转型国家社保税占税收比重的27.7%；据世界银行1996年统计，发达国家社保税占中央税收总额的28%，而发展中国家为6%。在全世界范围内，无论发展水平高低，也无论是市场经济国家还是转型国家，他们都是以开征社保税方式筹集社保资金。随着人均收入的提高，社会保障税收的增长超过收入水平的增长，并成为各国筹集社会保障资金的主要来源上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] 下一页
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