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但从实际可行性来看，由于中国地域辽阔，人口特多，经济文化水平比较落后，由选民监督人民代表并通过人民代表监督其政府权力，较之政府权力之间的相互监督，在操作上要困难得多。
在实践中，一方面人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民选民缺乏经常、必要和主动的联系。人大代表选举缺乏必要的竞争机制，缺乏选民对被选举者了解知情的有效措施，选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，表现出对人大代表选举的冷漠。人大代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级人大实行直接选举。选民对人大代表无法行使经常、有效的基督；另一方面人大作为国家权力机关的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践，除立法权外，重大事项决定权、对一府两院的监督权和重要人事任免权等宪法赋予人大的权力都没有得到很好的落实，如人大对政府授权（即人大通过选举产生政府）还存在着走过场、形式化现象，等等。而行政权对人大权的渗透、挤压和超越却时有发生。行政机关形式上居于人大之下实际上恰恰相反，[⑧]在中国应是不争的事实。而加强人大的权力和地位也成为党内党外的共识，成为新世纪中国政治改革和政治发展的中心内容之一。
然而，更深层次的问题是，倘若人大真正具有了国家最高权力机关的地位，紧接而来的便是谁来监督人大的问题，不受制约必然产生腐败，人大自然也不能例外，从法理上看，人民是人大权力的授予者或委托者，也是人大权力的监督者，但是，离散的、非组织化的人民又如何对人大实施强有力的监督呢？人类几千年的政治实践为我们提供了另外一处路径选择，即就是把权力分别授予几个部门分别行使，并让他们相互监督、相互制约，使得“每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”[⑨]
正是基于现实和未来发展走向的考虑，笔者一方面认为，我们应从法律上、制度生的其它国家机关的监督权。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。消除这些弊端是健全、完善人大制度的基础性工作，也是当代中国政治体制改革和政治发展的中心内容之一。
另一方面，笔者也赞同在坚持全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位不可动摇的前提下，明确全国人大常委会与其他国家机关之间的监督制约关系，变立法权对行政权和司法权的单向制约为立法权与行政权和司法权的互相制约与平衡。[⑩]从中国的现实来看，这不失为一种比较明智的选择。这样做并不是照抄照搬西方“三权分立”制度。因为西方三权分立机制运作前提是多党竞争轮流执政，换言之，西方的多党制赋予了“三权分立”以特有内涵和实质意义。因此，即使我国完全采用了人大与一府两院的分权制约体制，但在既定的政党政治框架下，也不能重现西方意义上的三权鼎立与制衡。道理很清楚，由于各级各类国家机构的权力最后统一于同级党组织，权力结构自下而上是单向直线型，[11]在各国家机构之间就难以产生真正的权力监督制约关系。从而也就大可不必担心有政治上“西化”危险。
三、 关于党政关系[12]问题
在当代中国政治体系中，作为执政党的中国共产党处于中枢地位，它对政治体系的其他组成部分，包括国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关等，乃至对整个国家的政治生活实行政治领导。加上新中国建立以后的大部分时间实行“党政不分”，“以党代政”的管理体制，中国共产党组织本身事实上已权成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。特别是在“文化大革命”期间，政府机关由革命委员会取代，革命委员会是党政高度合一的机构，一般各省、市、县的党委第一书记同时兼任革委会主任；第二书记、第三书记或书记兼任革委会副主任。[13]这种党政一元化的体制，使得国家政治生活中需要加以处理的诸多关系，都不可避免地汇集到党政关系这条主线上来。因此，在当代中国，不论处理任何一种比较重要的政治关系，还是进行一项重要的政治改革，都会遇到如何处理执政党与国家机构关系（党政关系）的问题。必须充分认识“党政关系”在当代中国政治关系体系中的地位，充分认识正确处理“党政关系”对推进新世纪中国政治改革和政治发展的重大意义。
中共十一届三中全会以后，中共中央对这种党政不分、以党代政的高度集权的旧体制的弊端有了比较清醒的认识，在这方面邓小平有过许多非常深刻的论述，[14]他还多次明确把实现党政分开作为政治体制改革的关键、突破口或首要步骤。邓小平这一思想后来被写入中共党的十三大报告：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务进行政治领导的基本方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”[15]十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] 下一页
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